Nel quadro delle norme europee che presiedono al governo delle comunicazioni elettroniche, le autorità si trovano a compiere delle scelte, non libere ma certamente molto discrezionali.



di Stefano Mannoni
Commissario Agcom, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni

Si dice spesso che regolare un mercato è una cosa, altra fare politica industriale. Bisogna crederci? Direi di no. È nulla più che il retaggio di una concezione arcaica del rapporto tra diritto e mercato. Nel quadro delle regole europee che presiedono al governo delle comunicazioni elettroniche, le autorità si trovano a compiere delle scelte, non libere ma certamente molto discrezionali. E scegliere che altro significa se non elaborare e seguire un indirizzo politico? Di questa realtà l’Europa è stata ben consapevole quando ha assegnato alle autorità nazionali il compito di coniugare tutela della concorrenza e valorizzazione degli investimenti, protezione del consumatore ma anche sviluppo sostenibile, obiettivi che non sono armonizzabili senza una delicata calibratura. La concorrenza, di cui la regolazione è il presidio, non è un dogma, bensì un obiettivo da raggiungere nel contesto di storie, tradizioni, culture nazionali diverse. L’AGCOM queste scelte le ha fatte seppure per un senso di pudore istituzionale non sempre ha voluto esplicitarle. Prendiamo la fortuna della telefonia mobile in Italia. Essa è il frutto di una forte politica di incoraggiamento degli investimenti, attraverso tariffe terminazione sostenute. Il successo di questa opzione è attestato dalla presenza di ben quattro operatori infrastrutturati, caso unico in Europa, e dal recente ingresso degli operatori virtuali. Il costo della aste per le frequenze e per la realizzazione delle reti, un calvario amministrativo nel nostro Paese, è stato remunerato innescando un circolo virtuoso che ha coinvolto più settori industriali - dall’Ict al mondo dei contenuti media - modificando consumi e costumi di massa. Le tariffe di terminazione sono state fortemente ridotte nel 2005 e ancora lo saranno nel 2008. Ma senza alcuna indulgenza per una certa demagogia consumeristica che cavalca con scorciatoie l’onda del malumore popolare, trascurando le prospettive industriali e occupazionali di medio termine. Nel settore delle telefonia fissa, i tre milioni di linee in unbundling (l’affitto del doppino di Telecom Italia, da parte dei suoi concorrenti) collocano l’Italia al secondo posto in Europa. I costi per la duplicazione della rete in rame hanno indotto l’Autorità a favorire l’accesso al network dell’operatore storico mediante prezzi contenuti. Allo stesso tempo, però, è stata arginata la tentazione dei concorrenti di adagiarsi nell’alveo protetto dalla regolamentazione attraverso un sistema di incentivi agli investimenti che mira a incoraggiare la realizzazione di quei segmenti della rete che risultino economicamente sostenibili. L’innovazione - questa è l’idea forza - passa attraverso la creazione di reti tendenzialmente alternative, anche solo in parte. Una concorrenza basata esclusivamente sui servizi finirebbe per impoverire lo scenario industriale, disincentivando anche la propensione all’investimento di Telecom Italia. In questo quadro, si iscrive la questione forse più delicata nell’agenda dell’Agcom: come sostenere lo sviluppo della larga banda in Italia. I dati non sono molto incoraggianti, anche perché la congiuntura di mercato per gli operatori telefonici non è più quella che fino a qualche anno fa giustificava massicce mobilitazioni di risorse finanziarie per aggredire nuove zone di mercato. Seguire la frontiera in movimento è oggi più faticoso per le imprese del settore nel mezzo di una competizione agguerrita e di sinergie inedite come quella dell’integrazione fisso-mobile, che vede gli operatori invadere i rispettivi territori un tempo presidiati in esclusiva. Caduto il muro che separava i mobili dai fissi, venuta meno la Yalta che tracciava una linea di demarcazione netta tra operatori televisivi e telefonici, il regolatore assiste a una guerra di tutti contro tutti. In cui, la riluttanza a compiere la prima mossa si intreccia al timore per la prima mossa dell’avversario. Nessuno vuole consentire all’altro il beneficio della preemption sui rivali, e nessuno vuole permettere al concorrente di beneficiare del vantaggio del second mover che approfitta di investimenti e rischi sostenuti da altri. Il risultato è una litigiosità senza fine a scapito di un disegno di ampio respiro, nel quale i diritti vengano salvaguardati ma anche premiati gli investimenti e l’innovazione. L’Agcom ha compiuto i passi necessari per superare lo stallo. Il primo è quello di concepire un sistema di tariffe di terminazione nel fisso che valorizzi gli investimenti, sulla falsariga del successo della telefonia mobile. L’idea potrebbe essere di estenderla sino a farne il traino dello sviluppo della banda larga. A chi obietta che questo comporterebbe un aumento dei costi per il consumatore finale al quale si chiede in ultima analisi di finanziare almeno in parte la realizzazione di questa rete, si può replicare che i finanziamenti pubblici, di cui con insistenza si parla, non sono certamente più economici e rassicuranti. Senza contare che la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato li consente solo in aree geografiche davvero molto sfavorite. In secondo luogo la separazione funzionale della rete di Telecom Italia è stata individuata come passaggio essenziale, per un accesso alla rete vecchia e nuova sempre più paritario tra le divisioni interne della società e i suoi concorrenti. Con questa espressione si intende uno spettro di soluzioni che vanno dalle più radicali - un governo della rete del tutto avulso da quello delle altre divisioni di Telecom Italia - a quelle più prudenti di un perfezionamento degli strumenti già esistenti. Il punto è che, comunque, riguardo alla costruzione della rete di nuova generazione, NGN, quale che sia la tecnologia alla fine prediletta - fibra all’abitazione o all’edificio o Vdsl - è irrinunciabile che l’accesso alla rete venga garantito a tutti senza discriminazioni. Occorrerà, ovviamente, trovare un equilibrio tariffario che assicuri la remunerazione degli investimenti, nell’ordine dei miliardi di euro, poiché è inconcepibile che chi rischia debba poi sobbarcarsi a prezzi politici l’ingresso di uno sciame di free rider che hanno preferito rimanere alla finestra piuttosto che mettere mano al portafoglio. Infine l’Agcom ha varato un regolamento sul wi-max che prevede procedure di asta nelle Regioni. Seppure lo spettro rilasciato dal Ministero della Difesa è ancora poco, pur tuttavia è un primo passo per creare le basi di una dotazione spettrale anche nelle zone di digital divide dove economicamente meno interessante è la costruzione di una rete in fibra.
Saranno sufficienti queste misure per creare il quadro regolamentare più propizio all’innovazione? In larga misura sì, ricordando però che compito del regolatore è quello di spianare la strada, quello delle imprese di percorrerla.

s.mannoni@agcom.it